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承包土地范围争议是由人民政府处理还是由法院裁判

作者: 来源:本站 发表时间:2020-06-02 17:20:42 查看:
某村村民甲以该村村民乙在其承包经营的土地范围内种植树木,侵犯其土地承包经营权为由诉至法院,请求判令乙排除妨碍。乙辩称,其是在自己承包经营的土地上种树。经查,争议地块位于某道西侧,甲的土地承包经营合同载明其经营范围为道两侧,乙的土地承包经营合同载明其承包土地范围为东至道。就争议地块双方均认为在自己的承包范围之内。

《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定,农村土地承包经营纠纷包括:(一)因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;(二)因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;(三)因收回、调整承包地发生的纠纷;(四)因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;(五)因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;(六)法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。第四条规定,当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。
上述两部法律规定是否存在冲突?承包土地范围有争议的,是适用《土地管理法》第十六条的规定,由人民政府先行处理,还是由人民法院作为民事案件进行裁判?厘清上述问题,对于类似案件正确处理具有重要意义。本文认为,承包土地范围争议不属于土地使用权争议,不适用《土地管理法》第十六条。以下做具体分析。
《土地管理法》对土地使用权与经营管理的概念有明确的区分
1.从条文逻辑来看。《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”自第八条至第十六条,第八至十条分别从所有(第八条)、使用(第九条)、经营管理(第十条)三个层次对土地的所有权、使用权、经营管理做出规定,第十一条对所有权、使用权的登记做出规定。第十二条规定变更登记;第十三条规定经登记的土地所有权、使用权受法律保护。从上述逻辑可以看出,所有权、使用权、经营管理是三个不同的概念,尤其是土地使用权和经营管理权,在主体、内容、是否需要登记、公示等方面均有显著区别。而在第十三条对所有权、土地使用权登记效力的规定之后,才在第十四条、十五条分别对农村集体土地、国有土地的承包经营作出规定,显然承包经营与土地使用权是两个不同的概念。从逻辑上来讲,所有权是最全面、最完整的权利,土地使用权是从所有权分离出来的一种独立的权利,其权能是所有权的一部分,而经营管理权只是所有权的一部分权能,其甚至都不能成为单独的一项权利,而只能是所有权的权能,因而《土地管理法》中只用了“经营管理”,而未使用“经营管理权”,至于承包经营,不过是经营的承包,是经营的一种方式,其逻辑层次远低于所有权、使用权,也低于经营管理。因而,《土地管理法》对土地承包经营权与土地使用权这两个概念有明确的区分。
2.从《土地管理法》第十一条规定的登记范围看。该条明确了土地所有权、土地使用权的范围。
第十一条规定:农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
该条以四款对土地所有权、使用权的登记做出了明确规定。土地所有权、使用权系物权,其设立和变更,以登记作为生效要件和公示方式。该条以四个条款分类别对不同所有权、使用权的登记方式作出规定,也是对土地所有权、土地使用权范围的明确界定,这四类分别是农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权、国有土地使用权、林地、草原所有权或使用权、水面、滩涂养殖使用权。上述列举并不包括土地承包经营权,说明立法者显然未将土地承包经营权列入土地使用权。
综上,从《土地管理法》自身条文的逻辑就可以看出,其所指的土地使用权不包括土地承包经营权。因而,该法第十六条规定由人民政府处理的争议,不包括土地承包经营权争议。
从权利的属性来看,土地承包经营权争议也不应适用土地管理法第十六条
从权利的设立与变更来看,土地使用权的设立与变更,均以土地登记和登记变更为要件,登记主体均为人民政府,很显然,作为权利的设立与权利的变更要件的登记,均是人民政府的行政行为。其争议的处理,由人民政府承担,属于逻辑必然。而土地承包经营权的设立和变更,是通过签订承包合同完成的,土地承包经营权自合同生效时设立和变更,登记只是土地承包经营权设立、转让等的对抗要件,而非生效要件,其法律效果的发生,是民事行为的结果,而非登记的结果,因此,其争议的解决,无须也不可能由人民政府来处理。正因为如此,《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为其争议解决规定了独特的解决程序,即当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。上述程序属于民事纠纷的处理程序。
国家土地管理局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》也可印证土地承包经营权争议不适用《土地管理法》第十六条
国家土地管理局制定,1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对土地所有权和使用权的确认以及土地争议的处理做出了具体规定。其对国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权的确认及争议处理均做了规定,但是未规定土地承包经营权的确认,作为土地确权行政依据的重要部门规章,却未对土地承包经营权的确认做出规定,显然不是疏漏,而是有意将其排除在外,这也可印证土地承包经营权纠纷不适应《土地管理法》第十六条。
综上,《土地管理法》第十六条所指的土地使用权,不包括土地承包经营权,除法律有明确规定不属于民事案件的外,土地承包经营权的确认、侵权等纠纷,应由人民法院作为民事案件审理和裁判。
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